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设立旅游主体功能区的探索
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2015-09-09      字号:【

  □郑维荣

  由于历史形成与现行体制的原因,我国的区域经济发展基本以行政区划为空间单元。一般而言,一定的国土空间必有若干(甚至只有一个)主要产业,发挥着主体功能(或核心功能)作用,引领区域经济乃至社会发展。如何选择这种主要产业,取决于地方执政者对区域资源环境条件与社会经济基础的认识,以及对区域未来发展方向的判断。从实践来看,产业选择的错位现象普遍存在。许多地方不考虑实际,在产业定位上盲从、复制、随意、反复,以致区域经济发展特色不鲜明,成效不明显,流于同质化、一般化,甚至长期落后。

  就区域旅游经济发展来说,同样如此。既有旅游业定位缺失问题,也有旅游业定位过高问题。一些旅游资源极具优势,应当优先发展旅游业的地区,没有从实际出发把旅游业摆上重要位置,不仅是旅游业的主体功能作用不能充分发挥,也难以推动区域经济和社会发展取得应有的突破。也有一些旅游发展条件有限,并不具有比较优势的地区,不加分析,盲目跟风,对旅游业发展期望值过高,动辄提出要建设世界级旅游目的地、国际旅游城市等不切实际的旅游发展目标,结果往往劳民伤财,事与愿违。

  设立“旅游主体功能区”是改变这种现象,注重分类指导,科学推进区域旅游经济发展的一种模式路径探索与体制机制创新。

  一、旅游主体功能区的概念

  “主体功能区”是国家“十二五”规划提出的区域发展概念,是指将特定区域确定为特定主体功能类型的一种国土空间单元。主体功能区可以划分为不同的类型,比如,按工业化和城市化开发的强度划分,可划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域,这也是目前对“主体功能区”的主要理解。按开发内容划分,则可分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等。按产业作用划分,主体功能区也可以分为不同的主体产业功能区。

  以此类推,“旅游主体功能区”即是从产业定位的角度,以特定的行政区划为范围,选择旅游业作为区域经济首要产业的国土空间单元。在该区域内,各行各业都服务于或因应于旅游业发展需要,以旅游业为引领,实现区域经济社会协调快速发展。

  二、旅游主体功能区的设立条件一是区域内旅游资源丰富且禀赋较高,在全国、全省范围内有比较优势。比如福建的武夷山、泰宁、连城、屏南等地,是世界遗产地、世界地质公园、国家风景名胜区,旅游资源丰富,禀赋价值高,比较优势明显,旅游发展也有较好基础,旅游业当然应当摆在区域经济的首位。

  二是靠近经济较发达人口较多的中心城市,有丰富的客源支撑。比如福建永泰县,旅游资源禀赋虽然一般,但生态资源好,邻近省会城市福州,是市民周末闲暇出游的首选之地,旅游业发展条件良好,应当把旅游业摆在首位。随着高铁开通,拉近了更多地区与中心城市的时空距离,为这些地区优先发展旅游业创造了条件。

  三是区域内工业等其它产业发展条件有限,基础较差,而旅游业相对更具发展优势。福建中西部山区县市此种情况不少,沿海地区也有,比如平潭、东山等地,滨海旅游资源丰富,除非偶发因素,否则没有其它产业具有旅游业的发展优势与潜力。

  以上条件可以只具备一种,也可以综合考虑。当然,是否作为旅游主体功能区,最关键的还是取决于当地决策者对发展旅游业的认识与意愿。

  需要特别强调的是,设立旅游主体功能区,并非说其它地区的旅游业发展可有可无。其它地区仍然需要根据自身资源与条件,将旅游业摆上应有的位置,或作为区域经济的重要产业,或作为补充辅助产业,因地制宜,推动发展。

  三、旅游主体功能区的主要特点特点之一,以完整的行政区划为旅游功能区的空间单元。完整的行政区划具有统一的行政管辖权,可以有效统筹区域发展,提高资源配置效率,避免因区域分割、体制分割、职能分割产生矛盾,影响旅游业发展。跨区域的优质旅游资源如有必要,则可以通过整合,调整为一个完整的行政区划之后,再作为旅游主体功能区,以实现旅游业的统筹发展。比如,福建土楼的永定景区与南靖景区是福建旅游走向世界的核心产品,应当整合为一个独立的行政区域,优先并集中发展旅游业,既有利于土楼旅游的统筹发展,也有利于土楼资源的统一保护。

  特点之二,以市、县层级为主。我国的省域面积较大,经济发展综合性较强,现阶段多数省仍以工业经济为主。乡镇则面积较小,旅游资源分布往往不够完整,发展旅游业所能组织动员的要素资源也有限。而市县区域既是完整的区域经济单元,也更能体现产业发展特色,作为旅游主体功能区,可以更有效地发挥作用。从福建省来说,可以选择武夷山、泰宁、连城、平潭、东山、永泰、屏南、湄洲岛等资源、区位条件较好的部分县市先行实验。福州、厦门、泉州是福建省主要的都市旅游区域,是否作为旅游主体功能区,取决于决策者对城市旅游资源、产业结构、未来发展等各方面因素做出的准确分析与判断。

  特点之三,既突出旅游业,又着眼区域全方位发展。与传统的旅游开发区、旅游度假区、旅游风景区等单一性旅游功能区不同,旅游主体功能区是一个范围相对更大的以旅游业为主体的综合性功能区域,虽然确立了旅游业的首要地位,但并不排斥其它产业功能的发挥,而是以旅游业引领区域经济社会的全面发展、协调发展。其它产业只要有利于旅游业发展,或者不影响旅游业发展,应当也必须相应地统筹发展,融合发展。

  特点之四,与各类主体功能区可以交叉。由于旅游业的产业关联面广,生态破坏性小,资源利用期长等特性,旅游主体功能区与优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的四大功能区域,以及与城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等,均可交叉,互不排斥。旅游主体功能区并非局限于生态较好的限制或禁止开发区域,只要条件具备,各种类型的功能区域均可列为旅游主体功能区。比如平潭和东山,在福建省主体功能区规划当中,划分为重点开发区域,而不是限制与禁止开发区域,从资源条件来看,应当把旅游业摆在首位,优先发展。

  四、旅游主体功能区的意义与作用

  一是有利于区域经济发展模式的创新与探索,突出区域经济特色,避免发展的盲目性和产业同质化。设立旅游主体功能区对于其他产业发展的模式创新具有借鉴作用。特别是在经济社会发展转型升级时期,对于推动国民经济结构优化调整,促进区域经济社会有效发展具有积极意义。

  二是有利于突出旅游业发展的重点区域,实现旅游发展的区域突破,以免不加区分,平均发力,事倍功半,成效不彰。现阶段,旅游业发展的主要依托是良好的资源和市场条件,不具备优势条件的地方,盲目发展旅游业难见成效。因此,旅游业发展应当突出重点,突破重点,进而辐射带动周边,实现更大范围的联动发展。

  三是有利于“一张蓝图绘到底”,克服“唯上思维”和后任否定前任现象,避免区域发展定位的随意与反复,实现旅游业持续快速发展。实践证明,一个地方发展旅游业,需要相对较长的周期,需要当地主要领导多年多任的持续努力方可见效。一任领导一个思路,不仅造成区域旅游业发展难以成功,也影响区域经济其它产业的有效发展。这方面虽有成功的经验,但教训更多,今后能否避免也未可知。

  四是有利于推动旅游全域化发展,促进旅游业的转型升级。旅游全域化是更好地适应我国旅游消费需求散客化与自助化、个性化与多样化、休闲化与高端化的发展趋势,促进旅游业转型升级的战略选择。旅游主体功能区以行政区划为空间单元,正是旅游全域化战略实施的有效载体、最佳载体。

  五、支持旅游主体功能区的政策为促进旅游主体功能区的发展,应当有针对地制定和实施相关政策与措施,改变现在的旅游产业政策(尤其是省级的旅游政策)由于普惠性而缺乏针对性,缺少干货,难以落实等问题,更好地发挥政策的集中效应。

  1.建立有利于促进旅游业发展的工作体制机制。旅游业涉及面广,需要构建统筹发展机制。在旅游主体功能区内可以设置旅游发展委员会(或类似机构),实行旅游资源与旅游行业一体化管理,统筹协调旅游业发展。

  2.根据旅游业发展规律特点,建立以旅游业发展成效为主要内容的绩效考核评价机制。对列入旅游主体功能区的市县,不考核GDP,不考核工业项目,不考核财政收入。重点考核旅游业增长、就业增长、生态保护、资源保护等相应发展指标。

  3.赋予旅游主体功能区有区别的财政政策。旅游业虽然是富民产业,但现阶段,旅游业的税收一般不如工业经济,因此,有必要加大对旅游主体功能区的财政转移支付力度,确保地方财政的公共开支以及必要的公共服务设施建设资金,实现公共财政的均等化。各级旅游专项资金也应当给予重点支持。

  4.在旅游主体功能区内实行特殊的用地用林用海政策。相关指标向旅游项目倾斜,适当增加生活空间、生态用地。由于旅游项目不同于工业项目,又往往与生态保护相关联,不能一味地强调单位土地的开发强度,应当允许根据实际采取特殊政策。

  5.对旅游主体功能区的产业项目实行差别化的市场准入政策。鼓励开发旅游项目以及有利于旅游业发展的相关项目,禁止或限制开发不利于旅游业发展的项目,构建以旅游业为主体为引领的产业体系。

  (作者单位:福建省旅游局)


来源:中国旅游报 责任编辑:朱舒婷
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