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钟林生:我国国家公园体制试点进展与全国布局探讨
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2019-09-24      字号:【

  9月12日下午,我院举办2019年第17期CTA学术沙龙,主题为“我国国家公园体制试点进展与全国布局探讨”。本期沙龙由我院特邀中国科学院地理科学与资源研究所研究员钟林生主讲,北京林业大学园林学院副教授李丽娟参与研讨,我院战略所所长、副研究员吴普主持沙龙,部分研究人员及在站博士后参与了此次沙龙。



  主讲人简介

  钟林生,中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师,中国科学院大学教授,旅游与社会文化地理研究室主任。研究领域包括生态旅游与旅游地理、区域旅游开发规划、保护地与国家公园管理等,主持了60余项国家及地方政府和国际组织委托的科研课题与旅游规划项目。发表了与旅游相关的期刊论文150余篇(其中SCI/SSCI期刊源20余篇),编著6部,论文集4部,译著2部。获青海省科技进步三等奖1项、国家发改委机关优秀成果三等奖1项、文化与旅游部优秀成果二等奖1项。



  精彩再现

  钟林生:今天的报告主要探讨国家公园体制建设的一些问题,包括国家公园试点的进展情况,对生态旅游可能造成的影响,以及全国未来怎么布局等。汇报内容主要从以下三个方面展开:首先,介绍我国为什么要建国家公园?然后,介绍中国国家公园建设目标与路线图;最后探讨中国国家公园建设布局。

  目前,世界各地各类保护地22万余处,其中国家公园约5100余处,占全部保护地面积的27%,增长较快。国家公园是以保护具有典型性、代表性和稀有性的生态系统、自然与文化遗迹或景观为目的,为公众提供教育、科研、游憩机会,由国家依法划定并统一保护与管理的区域,是一种集保护、科研、教育、旅游等功能于一体的自然保护地类型。

  一、中国国家公园体制建设背景

  (一)各类自然保护地类型、数量与管理体制我国自然保护地对保护我国珍贵生物多样性资源及重要生态系统、自然景观和自然遗迹发挥着重要的作用。在去年的国家机构改革之前按生态要素建立,部门分管。目前我国自然保护地类型有自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、森林公园、湿地公园、海洋特别保护区(含海洋公园)、水利风景区、矿山公园、种质资源保护区、国家公园(试点)、天然林保护区、沙漠公园等,其中,国家级自然保护区有474处,国家级风景名胜区有244处、国家级地质公园有214处、国家级森林公园有897处、国家级湿地公园898处、国家级种质资源保护区450处,国家公园体制试点有10处。

  (二)各类自然保护地建设和管理存在的主要问题

  1、人为割裂了生态系统的完整性不同的生态要素、不同的部门、不同的保护地、采取不同的措施,因此,不论是在保护地的建设上还是在管理上都人为地割裂了生态系统的完整性。

  2、区域交叉重叠严重与多头管理据初步统计,国家级风景名胜区与约50个国家级自然保护区有空间重叠,约60%以上的国家森林公园与国家级自然保护区和国家级风景名胜区空间重叠,更甚的是许多保护地根本没有边界。交叉重叠引起了管理权属争议,造成重复设置、建设与投资,增加管理成本,浪费行政资源。

  3.保护与开发利用的矛盾日益突出过于强调开发利用和商业收入,忽视了自然生态保护和公共服务功能。虽然实施了严格的保护措施,但忽视了当代社区居民的生态补偿。社会经济的快速发展和城市化进程加快,给自然保护地所带来的外部压力也越来越大。

  (三)新常态下启动国家公园体制建设的条件

  1、资源条件各类自然保护地为国家公园建设提供了丰富的资源。

  2、资金条件当前我国国力增强、财政收入不断增加和生态文明建设的大形势下,国家公园建设获得更多财政投入成为可能。

  3、组织条件我国现已成立由国家发改委牵头、13个部门参与的国家公园试点工作领导小组,拟在领导小组下设办公室,具体负责试点区项目建设规划、技术指导和工程建设的监督实施。

  4、技术条件国际上国家公园在资源保护、生物监测、功能区划等方面已经积累了丰富的经验。同样,我国自然类保护地在自然保育、生态监测方面也有成熟的技术参考。

  二、我国建设国家公园的目标与路线图

  (一)国家决策2013年中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将建立国家公园体制作为生态文明体制改革的重要内容。2015年发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》,确定了北京、吉林等9个国家公园体制试点省(市)。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,提出建立统一、规范、高效的国家公园体制。2017年党的十九大报告指出“国家公园体制试点积极推进”、“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2018年4月国家林业和草原局、国家公园管理局正式挂牌。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,提出“建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系”。

  (二)国家公园体制构建目标2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》,提出主要目标是:“建立统一、规范、高效的国家公园体制,交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决,国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式,促进生态环境治理体系和治理能力现代化,保障国家生态安全,实现人与自然和谐共生。”

  (三)国家公园建设定位国家公园是中国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

  (四)建设措施统一管理机构,分级行使所有权。强化自然生态系统保护管理,实施差别化保护管理方式。建立社区共管机制,完善社会参与机制。建立多元化资金保障机制,健全生态保护补偿制度。制定有关国家公园的法律法规,建设管理各项技术规程。

  (五)路线图我国的国家公园建设涉及面广,不能一蹴而就,必须将改革思想贯彻始终,做好顶层设计,统筹规划,分步实施,有条不紊的推进。2020年,初步建立国家公园体制,在试点基础上,整合设立一批国家公园;2030年,完善国家公园体制,国家公园的布局初步形成,保护管理效能明显提高;2050年,建成体制完善、保护比较好、理念比较领先、在国际上也能堪称典范的国家公园体系。

  (六)建立以国家公园为主体的自然保护地体系的基本思路

  1、区分国家公园、自然保护区、自然公园国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域,是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分,保护范围更大,生态过程更完整,具有全球价值、国家象征,国民认同度高。自然保护区是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积,确保主要保护对象安全,维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观,与人文景观相融合,具有生态、观赏、文化和科学价值,可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源,以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等。

  2、国家公园与生态旅游以国家公园为主体的自然保护地体系始终是生态旅游典型研究区和最佳实践地。认识生态旅游在国家公园的定位(重要功能、国际理念)、积极将生态旅游融入国家公园规划(多规合一、生态文明)、关注国家公园与生态旅游密切相关命题(社区共建、特许经营、解说展示)、研究国家公园带来生态旅游管理挑战(资源管理、环境管理、全民公益、访客管理)。

  3、国家公园体制研究领域国家公园体制研究领域有我国保护地体制现状、国际国家公园发展经验、国家公园内涵与范围划定、国家公园管理体制、国家公园运营机制、国家公园特许经营、国家公园法规制度设计、国家公园配套政策等。

  三、全国国家公园建设布局

  (一)全局评价、分区对比以郑度等《中国生态地理区域系统研究》为基础,选择49个自然区作为基本自然生态地理单元,达到降尺度、同类型比对目的。

  (二)不同评价要素空间叠加法

  根据六个指标层的评价结果,进行格网化处理,采用ArcGIS软件将各个指标层进行空间叠加加总,得到最终的综合评价图层,采用自然断点法将其划分为高值区和低值区两种类型区域,进而识别中国国家公园建设的潜在区域。

  (三)中国国家公园潜在区域识别指标体系



  生态系统完整性评价所用的2015年土地利用数据来源于中国科学院资源环境数据中心;生态重要性评价数据来源于中国生态系统评估与生态安全数据库,水源涵养重要性、水土保持重要性、防风固沙重要性、生物多样性保护、特殊生态系统重要性评价结果。人类足迹指数数据集来源于国际野生生物保护学会公开发布的原真性评价数据库,世界自然和文化遗产、世界地质公园、中国地质公园和5A/4A旅游景区等数据来源于官方发布名单;受威胁生物和中国物种红色名录来自于中国动物主题数据库和中国植物物种信息数据库。

  1、生态系统完整性评价高值区域明显聚集在几个大型的自然地理空间单元,主要为山地森林、湖泊、草原等重点生态区域,包括东北山地地区、江南丘陵地区、云贵高原地区以及青藏高原地区,典型的自然地理单元包括小兴安岭、呼伦贝尔草原、长白山区、秦岭、云岭、太行山、太湖、青海湖等地,表明这些地区的生态系统完整性较好,草地、林地、园地等生态植被覆盖率较高。长三角、珠三角、京津冀、长株潭等一些大型的城市化地区的生态破碎化程度较高,城乡建设用地、交通水利用地等开发程度较高。

  2、生态系统重要性评价中国生态重要性区域总面积达到386万平方公里,占陆地国土面积的40.2%。其中,水源涵养型区域包括大兴安岭森林山地、长白山森林山地、阿尔泰山森林山地、三江源草原草甸湿地、若尔盖草原湿地等8个地区,约占全部生态重要性区域的26%;水土保持型区域包括黄土高原丘陵沟壑地区、大别山山地、桂黔滇喀斯特地区、三峡库区4个地区,约占6.5%;防风固沙型区域包括塔里木河、阿尔金草原、呼伦贝尔草原草甸、科尔沁草原、浑善达克沙地、阴山北麓草原6个地区,约占21%;生物多样性维护型区域包括川滇森林山地、秦巴山地、藏东南高原边缘森林、藏西北羌塘高原荒漠、三江平原湿地、武陵山地、海南岛中部山区热带雨林7个地区,约占23%。

  3、原真性评价东中部特别是沿海地区、平原地区和城镇化地区的原真性较低,一方面是由于这些地区缺少大尺度的自然生态类型区域,加之改革开放以来快速城市化带来的人口集聚和资源的经济化利用,使自然生态系统的原真性受到较大影响。西部地区人口稀少,经济活动强度较低,长期以来建设了大量的自然保护地,加上保护资源环境的生态安全屏障的功能定位,生态监管力度较大,原真性相对较高。尤其是在青藏高原地区的人口密度和经济活动都较小,原真性保持的较为完好。

  4、生物多样性评价中国重要珍稀濒危物种与类群主要包括大熊猫、朱鹮、虎、金丝猴、藏羚羊、扬子鳄、亚洲象、长臂猿、麝、普氏原羚、野生鹿类、鹤类,它们主要分布在横断山区、秦岭山地和西双版纳地区,物种多样性高;兰科植物、苏铁等珍稀植物分布零星状、数量少。这主要由于横断山脉无大面积冰川,不容易受到人类干扰;西双版纳发育了季节性雨林和山地常绿阔叶林。秦岭山地在动植物区系上具有明显的过渡性,是兰科植物、大熊猫、金丝猴和朱鹮的主要分布区。

  5、自然景观和文化遗产价值评价 自然景观和文化遗产价值较高的连片区域集中在江南丘陵山地、浙闽与南岭山地、贵州高原与四川盆地交界处、四川盆地与川西藏东高山深谷交界处,以及汉中盆地和华北山地丘陵的东侧,其他在鲁中山地、大兴安岭南部、准噶尔盆地等地有点状分布区域。

  6、区域分布特征三大阶梯与自然地理区域的叠加分布特征明显,高值区域主要集中在大型自然地理实体范围内,潜在区域的跨界性较为明显。东西部潜在区域得分较高区域的面积差异较大,西部地区的空间连续性较强。高值区域集中在大兴安岭、江南丘陵、内蒙古草原、浙闽南岭山地、太行山地、秦岭山地、云贵高原、青藏高原等地域。

  (四)区域识别方法以生态功能区域、省级政区分布两个维度分别选择1-2个国家公园为提取前提,为了保证潜在区域面积适中,尽可能保证建设区域覆盖完整性,也不会过大,选择提取各个生态地理区域内高值分布密集程度大于40%、排序靠前的自然生态区域,可以遴选出中国未来可能进行国家公园建设的潜在区域范围。将这些遴选出的潜在区域分别放置于省份和生态区构成的两维空间坐标系统,可以得到对应关系,依次可以判断未来国家公园建设的优先顺序。

  55个潜在区域,分布较多的包括东北地区、华南地区、西南地区、西北地区,其中西南和西北地区的潜在区域面积都比较大。未来可能建设国家公园的潜在区域包括黄山、雅鲁藏布大峡谷、羌塘高原、色林错、天山北麓、呼伦贝尔草原等自然生态区域,以及栖息在上述自然生态区域中的包括大熊猫、金丝猴、东北虎豹、白唇鹿等在内的珍稀、特种生物种群类国家公园。

  (五)总结1、现代国家公园遴选标准应该从自然生态系统、国家代表性和公共服务潜能三个维度的考量。

  2、遵照系统性、资源代表性、可操作性原则,确定了国家公园潜在区域识别的指标体系,该方法不同于采用以现存保护地为空间单元的评价方法。

  3、落实到每个生态地理区域,高值区涉及到40个自然区,其他部分自然区由于在生态系统自身价值、利用机会上的短板,适合建设其他类型自然保护地。

  4、确定具体国家公园边界时,需要在划定的潜在区域内,考虑土地利用权属、人口规模、产业经济活动、周边现有高级别保护地分布等要素。

  5、研究成果也可为区域保护地整合、国家公园网络、区域平衡以及打破自然地理实体的行政区割据等问题提供解决途径。

  嘉宾观点

  李丽娟:我国试点国家公园的建设时间较短,但对于国家公园管理体制与管理机制的推进与改革速度却很快,近几年相继出台的相关政策和文件为国家公园管理体制的深化改革提供了重要的依据和科学的指导。我国国家公园所蕴含的丰富而宝贵的自然资源和良好的生态环境及其所蕴含的丰富生态环保知识如何被公众广泛认知,就需要通过自然教育和生态体验的方式来实现。通过构建系统完整的国家公园自然教育体系、设计形式多样的线上与线下自然教育项目和环境友好型的自然体验项目,可以为公众提供了解国家公园宝贵的资源财富和所蕴含的丰富生态知识的机会,可以促进公众对于国家公园建立的重要意义以及其对于我国生态环境保护和生态文明建设的重要意义的深刻体会,可以激发公众对于国家公园和大自然的重视和热爱,进而培养起爱护和保护自然的意识和态度,并能够转化为自觉的参与自然生态保护的实践活动中,最终在全社会树立起热爱自然和保护自然的良好氛围。因此,在严格保护国家公园自然生态系统和严格监管的前提下适当适度地开展国家公园的自然教育和生态体验活动,可以成为公众充分了解国家公园的桥梁和纽带,促进国家公园教育和游憩等多维价值的实现,有利于真正实现国家公园的全民共享和全民公益的服务宗旨。

  而对于国家公园全民共建和共管宗旨的实现,则需要构建国家公园多利益相关者协同共建的良好机制。首先,政府管理部门要重视公众的参与,提供多样化的平台为公众参与提供机会。其次,要充分调动非政府各利益相关者参与国家公园建设和管理的积极性,发挥各利益方的优势和特长为国家公园的建设和发展献计献策。再次,增加公众参与的深度和广度。提高公众对于国家公园建设的决策、监督和举报权,畅通监督举报渠道,调动广大公众的积极性参与国家公园的管理、建设和保护工作并予以监督,对于违法违规行为进行举报,真正实现全民共管。最后,公众的积极参与也需要相应的制度和法律法规的保障,不妨借鉴国外在公众参与方面的先进经验,美国将公众及社区居民参与国家公园的保护纳入法律条例就是很好的例证。我国亟需在制度和法律层面上对于公众的广泛参与给予有力的保障,确保能够得到有效落实。只有这样,国家公园的多利益主体的共建共管才能真正实现。

来源:中国旅游研究院 责任编辑:朱舒婷
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