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杨劲松:旅游外交内涵辨析、当前问题分析和提升建议
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2021-02-03      字号:【

  党的十八大以来,我国外交整体布局全面展开,成果丰硕,全球伙伴关系网络基本成型。曾经在外交中处于边缘的旅游,也由于中国旅游的庞大能量,出现在外交的显眼位置。

  习近平总书记提出:“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁,是人民生活水平提高的一个重要指标,旅游是增强人们亲近感的最好方式”。

  旅游外交有利于旅游业贯彻以合作共赢为核心的新型国际关系的外交理念、实施互利共赢的开放战略,同时也是促进全球伙伴关系网络构建的战略需要,由此将旅游的对外开放使命提升到了新的高度。

  新时期对旅游外交提出了新要求。旅游业要在国家开放新格局中,主动作为、主动发声,在服务游客和产业的同时,也必须以其优势服务于国家整体外交,由此旅游外交的重大意义日益凸显出来。但在当前研究和产业实践中,还没有进一步明晰旅游外交的概念内涵以及其与相关概念的关系,对其定位认识也颇有偏差,直接影响了旅游外交工作的顺利开展。基于此种考虑,本文将从旅游外交的概念切入,分析其与其他相关概念的关系,明确新时代的旅游外交定位,讨论当前旅游外交需要改进的方向,并提出具有针对性的政策建议。

  旅游外交的内涵辨析

  (一)旅游与外交的关系

  当提起外交时,人们常常想到特使、条约、谈判、纵横捭阖、国家利益等多方面的内容,神秘又很模糊。往往多种因素交织到一起,形成了外交的复杂性信息的交流、立场的宣示和国家间的谈判其实都和外交相关,伴随着十七至十八世纪的欧洲资产阶级革命,现代国家开始兴起。与工业化分工类似,外交逐渐专业化,演变成专有稳定的模式,包括“特定风格、方法以及一整套程序、规则、协议和约定”。

  传统意义上,外交的核心是谈判。因此对辩论、逻辑、获取和利用论据以及与之相关的语言技巧要求甚高。外交家的基本素质是能够设置议题,舌灿莲花,辩才无碍。与外交对立的一个重要概念是战争。采取外交手段,实际上就意味着选择了和平,放弃了战争。换言之,和平是外交的最基本属性之一。“外交指任何以主权国家为主体,通过和平方式,对国家间关系和国际事务的处理”。除了外交的和平性质,还强调了外交的官方性质。外交是主权国家的事务,调节的是国家之间的关系或者以国家为主体而发生的国际事务。事实上,这也是到现在为止依然影响深远,得到普遍认可的认识。外交主要是官方的事,由中央政府主导,与民间关系不大。

  随着外交实践的发展和深化,越来越多的人意识到外交不应该仅仅具有官方性质,官方外交不应该是唯一选择。非官方应该是外交的重要性质之一,非官方外交应该是外交的重要选择。除了国家专职的外交人员,有利于推动实现对外政策的领域和部门,都应该而且必须参与进来。从这个意义看,外交的概念开始扩大了。包括旅游外交在内的各种外交形式越来越多的涌现出来:旅游外交、经济外交、文化外交、生态外交、科技外交、体育外交、军事外交、政党外交、议会外交乃至地方官方机构(如地方政府及所属部门、人大、政协等)参与的外交活动。不仅如此,除了官方机构外,半官方机构,乃至民间力量也越来越活跃起来。主要由民间力量参与的“民间外交”的重要性开始为政府和公众所认同,成为外交不可或缺的组成部分。官方外交+半官方+民间外交演化成外交常见的表现形式。

  旅游本身的性质决定了其在促进和平方面具有特殊的优势,更加易于为外交所使用。旅游和旅游业手段柔性多样、规模庞大、涉及产业众多,这些都成为旅游外交能够顺利促成外交政策目标实现的助力。不仅如此,旅游外交既有官方外交的成份,同时在半官方外交和民间外交方面的优势也不可低估。正如习近平所指出的那样:“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁。旅游是增强人们亲近感的最好方式”。从这个意义观之,旅游外交除了官方外交的性质外,融半官方和民间于一体的性质使其比其他类型的外交有了更多的着力点。

  近年来,不同学者对旅游外交的内涵有不同的理解,还未形成统一的认识,主要由综合论、游客基础论和统合论等方面。具体梳理如表1。



  (二)旅游外交与其他外交概念的关系

  旅游外交虽然着力于旅游,但是由于旅游涉及面广而综合,所以旅游外交与经济外交、科技外交、文化外交等诸多方面均有交集。为更好理解旅游外交的概念,现将各类外交概念梳理及对比如下:

  1. 各类外交概念梳理

  民间外交是指具有明确外交目的的民间对外交往和交流活动,它不同于一般的人员往来和文化交流,而是特指那些属于民间层次的外交活动,它与政府所进行的官方外交相对应,可以看作是由非官方机构或非官方人士所从事的外交活动,或者是不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人根据多方面的国家利益需要配合政府外交而进行的对外交往活动,其依托于国家主权,并且是配合国家外交政策的准外交行为。

  谬开金认为文化外交是指一国政府致力于通过本国文化的传播,以建立、发展和维持与外国关系的外交领域,在这个过程中,一个国家的机制、价值体系和独特的文化魅力在双边和多边关系中得到发扬。可以看作政府或者非政府组织通过教育文化项目交流、人员往来、艺术表演与展示以及文化产品贸易等手段为促进国家与国家之间、人民与人民之间相互理解与信任,构建和提升本国国际形象与软实力的一种有效外交形式,是外交领域中继政治、经济之后的第三支柱。

  经济外交,是外交在经济领域中的拓展,是国家和国家联合体为执行特定的外交政策,以和平方式处理国家之间在经济领域出现的摩擦与纷争的活动。其包含两个方面的内容:一是为追求本国经济利益而执行的对外交往行为;二是借助经济手段,为实现并维护自身战略目标而执行的对外交往行为。有人认为,经济外交是一国中央政府及其所属具体职能部门围绕经济事务,针对他国政府、国际组织或者跨国公司,而对外开展的官方交往活动。其本质是政府通过外交行为对国际经济关系所实施的一种干预行为,既可能是正向促进的,也可能是负向阻碍的。

  公共外交常被作为“国际交流”看待,可以理解为在以社会媒体为代表的新媒体技术日趋活跃的信息传播环境中,由政府主导,由民间非政府组织和私人机构参与,旨在他国公众中培植对本国良好认知,以文化交流活动为主要载体的针对他国公众尤其是精英阶层的外交活动。其中,公共外交实施目标与外交政策相一致,国内政策与外交政策相一致将有助于提升公共外交的实施效果。

  网络外交是信息网络技术与外交系统耦合的产物,是指一个国家的中央政府为了适应信息传播技术革命的需要、实现国家利益和执行外交战略与政策,在遵守本国及其他国家互联网安全法律和管理制度基础上,通过运用信息传播技术手段所开展的一系列信息发布、政治动员和社会交流活动的总和,它是信息化时代国家外交形态的新发展。

  2. 各类“外交”对比分析





  (三)旅游外交的基本内涵

  Matthews和Kaul都意识到旅游作为建立与改善和其他国家外交关系途径的重要性。Matthews论述了旅游与外交的三个层次:非政府层次中不同国家居民个人相互接触并体验不同于己的文化推动了私人国际关系的发展;政府间对旅游业涉及的航空运输、移民、海关手续和双重征税条约协定等事项的处理推动了公共层次国际关系的发展;航空公司、银行、酒店、景区和旅游经营商等相关方的共同作用又推动了企业与政府层次国际关系的发展。“参与失衡”和“参与失效”应引起重视,“飞地”现象突出,又使得旅游业成为国家外交发展的负面因素。

  综上,可以将旅游外交定义为:以旅游元素为主体内容,通过柔性手段展开的以达到和平为目的的国际旅游交往活动。非正式、民间色彩浓厚的非政府性民间外交是其重要组成部分。由于旅游能够激发游客和产业乃至市场主体等多个方面的兴趣,因此具有主动性的特征,其本身非正式、民间性和巨大的规模又凸显了其公开性和非职业性。旅游的综合性和与参与者多元提升了其灵活性。

  旅游外交的历史演进和当前面临问题

  (一)历史演进

  我国旅游外交经历了从单纯到综合的发展道路。表现为:较单纯的外交工具(意识形态的影响,强调政治接待,政治属性浓厚)——产业和经济功能凸显(民间外交的认识和深化)——旅游外交功能的逐渐表现(旅游外交的多方面表达),经历了国家外交及国家外交和民间外交并重的过程。

  改革开放前,旅游作为较单纯的外交工具存在,手段单一,影响力偏弱。改革开放后,旅游业经历了历史性的变革。可以看到,国际旅游合作的发展历程同时也是中国旅游业对外开放不断加深的过程。早在30年前,中国旅游业就以积极的姿态投身国际旅游合作。以入境旅游起步的中国旅游业从入境旅游起步,是国际合作的优先领域。1979年改革开放后第一批的中外合资项目中有一半是旅游企业。1980年代之后,中国旅游业扩展了全方位向与欧美旅游发达国家交流的领域学习,在发展理念交流、资金筹措、教育合作、人员培训等方面逐渐与接轨国际体系接轨,确保了在比较高的起点上运行。改革开发历史进程中的中国旅游接待体系成长不仅满足了入境旅游市场的需求,还催生了1990年代规模庞大的国内旅游市场。进入21世纪,中国出境旅游市场迅速增长,形成月游客规模超千万,年游客规模超亿人次的世界第一大出境客源地。国际旅游合作经历了从单向输入到双向互动的历史性变革,也为旅游外交创造了更为广阔的空间。

  通过倡议策划中美省州旅游部长会议、中日韩三国旅游部长会议、中俄人文合作委员会旅游分委会、中日韩与东盟(10+3)旅游部长会议、博鳌国际旅游论坛等高级别会议,旅游业在中国与湄公河流域、东北亚地旅游区和东盟自由贸易区等国际合作中发挥了主导作用,旅游业开始成为国际合作中的聚光焦点。通过加强与世界旅游组织(UNWTO)、世界旅游与旅行理事会(WTTC)、亚太旅游协会(PATA)等国际旅游组织的交往,与加拿大、墨西哥、越南等多个国家或地区签署旅游谅解备忘录或合作协议,有效消减了签证、语言环境等障碍,传递了中国声音。在从1987年9月中国成为世界旅游组织的第7次全体大会上,中国成功进入执委会。在2007年11月的第17次全体大会上,汉语正式成为世界旅游组织的官方语言,中国日益成为在世界旅游格局中的话语权不断提升业举足轻重的力量。通过二十国集团旅游部长会议(T20)部长会议、博鳌国际旅游论坛等平台,中国与世界分享了在非典(SARS)、北京奥运会、汶川大地震、国际金融危机等历史时期的应对经验和旅游业进入国家战略体系的历史成就,扩大了中国旅游业发展理念的影响。通过中国旅游企业“走出去”、开展国际旅游规划咨询、评估中欧、中澳旅游目的地合作协议执行情况、强化国际旅游学术交流等方式,传播了中国旅游发展的经验,扩大了中国旅游业发展理念的影响。这些都为旅游外交提供了生存的空间和坚强的支撑。

  在中-美、中-俄和中-日等新型大国关系塑造中,旅游的不可或缺性日益凸显(服务重大政治主题,比如中日大型旅游交流活动等);在周边外交中,旅游成为亲诚惠容战略对话的重要议题和睦邻、亲邻的关键一环(日本和尼泊尔震后旅游援助等,中蒙俄“万里茶道”旅游带建设等)。新形势下对旅游外交的期望是综合的。既注重用出境旅游市场的巨大能量影响世界,也希望通过有效的旅游外交手段,服务于入境旅游市场推广。在国家旅游线路推介、国家旅游形象塑造、旅游便利化方面走出新意;既注重鼓励旅游企业追随中国游客的足迹走出去,直接介入主战场,在“一带一路”“孟中印缅经济走廊”和“中巴经济走廊”等国家战略构想中切实发挥作用,解决“路通了,人没有来”或“人想来,路没有通”等方面的困扰,用市场和资本的力量倍增中国外交硬实力。又企盼通过旅游外交优化国家和企业形象,在官方媒体、孔子学院之外提供更丰富的工具箱选择,从而提高国家形象的客观与亲和程度。

  简言之,旅游在“和平的使者、友谊的桥梁、亲善的动力”方面表现出的特性能够满足外交的新需求,而旅游业影响的持续扩大使得这种满足产生了更为深远的影响。在一般情况下,日益增长的旅游实力与旅游影响需要更直接更有效地与国家各类政治、经济、外交目标达成匹配。

  (二)当前面临的突出问题

  1. 国际旅游事务参与能力有限

  旅游国际合作正能量效果发挥的关键是如何全面提升国际事务的参与能力,但缺乏政策储备,传统平台利用不足,平台创新较少等情况导致了“有平台无机制,有机制无实施”的问题依然突出。我国已签署了诸多备忘录或旅游合作协议,但合作往往仅限于协议本身,地区、产业与人才等领域的合作难以得到具体落实。如ADS是我国与目的地国家与地区建立的普遍性合作机制,但对于纳入ADS的国家或地区,只与欧盟之间进行了定期的系统评估和改进,大部分目的地的评估完善还没有提上日程,凭借ADS评估产生的话语权与主导权尚未体现。我国已签署的诸多备忘录或旅游合作协议,影响力往往仅限于协议签订本身,难以得到具体落实,缺乏参与国际事务的执行能力。

  2. 主动设置话题的能力不足

  话题设置是维护国家利益、影响国际舆论和树立国家形象的重要手段。欧美发达国家对此拥有传统优势,往往主动出击,先发制人。长期以来,我国主动设置能力不足,在操作符合中国利益并值得全球关注的旅游话题时力不从心。在争夺国际话语权的竞争中处于弱势地位,难以发挥主导作用。面对国际重大事件,缺乏适当切入角度,难以评估我旅游发展与它们的相互影响,难以厘清旅游国际合作与外交利益的关系,也难以形成更有针对性,也更有影响力的旅游全球对策,致使中国向全世界派发“旅游红包”的同时,在争夺国际话语权的竞争中处于弱势地位,难以发挥主导作用。

  3. 需要更具针对性和实效性的旅游国际合作中长期发展战略

  作为增长最快的出境市场,中国极大地促进了目的地的旅游经济增长。中国游客在澳大利亚、新加坡、日本和韩国的消费均居首位,在美国、英国、法国等国家也居于领先地位。旅游市场地位的迅速增强是国际博弈中可以利用的积极因素,但是由于长远战略和应急预案缺位,并没有带来对等的权利提升。战略构思不清晰导致旅游国际合作在国际事务中易于随波逐流,被动参与,“头痛医头,脚痛医脚”。特别是部门之间、地方之间的配合还需要更多的默契,旅游与相关部门各自为战,缺乏合力,难以相互支撑,互为所用。

  优化我国旅游外交工作的建议

  (一)更有力地推动双向旅游交流

  旅游外交的基础是人员交流,为国民服务,促进更多的人员交流是旅游外交的当务之急。要进一步推动境外目的地在简化签证手续、缩短签证时间、减少签证费用,努力提高中国护照的“含金量”。在语言和消费习惯等方面更加充分地为游客着想,打造好海外民生工程,在监管工作机制、投诉处理机制、旅游标准、从业资格互认、文明旅游、游客宣传引导机制、安全预警机制和突发事件处置等方面与我国建立起更加紧密的常态化合作机制,做到中国公民走到哪里,我们的服务和保护就能跟随到哪里。

  入境旅游不仅是旅游外交的重要支撑,也是旅游外交的重要组成部分。来访境外游客通过与我国民众的互动,有利于消解相互之间的误解,关系更加亲近,也会发掘出未来更多合作交流的机会。美好的旅游体验会促使入境游客在社交媒体上分享他们在中国的所见所闻,有助于形成更好的交流氛围。在新冠疫情防控的大背景下,需要积极稳妥的系统谋划与入境旅游密切相关目的地建设、安全保障、产品开发、市场促销、公共服务和便利化等方面的工作。

  疫情后时代,旅游外交也要为旅游企业“走出去”提供更多的便利。在对外援助、经济合作中重视旅游的先导作用和放大效应。促进相关国家或地区道路、口岸等基础设施的互联互通,以及酒店、餐饮、厕所、交通工具等基础设施建设。将我国的旅游服务贸易进口与宣传、金融、运输、保险等其他服务贸易出口等议题相结合,争取目的地进一步放开对中国电视频道落地、人民币支付等方面的限制。将出境旅游及相关投资与“一带一路”、丝路基金、亚洲基础设施投资银行等议题相结合,争取目的地在基础设施建设、产业合作等项目的投融资支持,推动其进一步加强与丝路基金和亚洲基础设施投资银行等中国主导金融机构的合作,同时降低中国资本进入与自然人流动的门槛。

  (二)服务国家战略,优化国家形象

  创新旅游外交在构建中俄、中日、中印等新型大国关系的作用。在周边外交关系中充分对接“一带一路”“孟中印缅经济走廊”“中巴经济走廊”等国家战略,争取早期收获。致力于推进周边互联互通,通过旅游交流扎扎实实地推进与周边地区的互利合作进程,在打造中国经济升级版的同时,夯实睦邻关系的社会和经济基础。为我国全面深化改革服好务。大力推动丝绸之路经济带、海上丝绸之路“一带一路”建设,加快推进双多边自贸区战略和周边互联互通项目建设。推动相关国家或地区的民间交流与市场交换。利用权威媒体、新兴媒介以及教育文化交流等渠道,启动互为对象的专项宣传,增进中外人民彼此之间的认知。充分利用“旅游年”,扩大面向民众的宣传,拉近老百姓的心理距离。消解国际社会对中国“战略扩张”“霸权主义”“新殖民主义”和“资源掠夺”的疑虑,以互利共赢的姿态,获取了相关国际组织、政府和民众的更多认同和支持。

  (三)把握国际关注,构建国际外交新秩序

  通过旅游外交,增强国际经贸规则的制定权和话语权,推动形成更为公平合理的全球经济治理体系,使旅游成为多边和双边主流合作平台议题的重要选项,并积极参与其中的话题制定。依据我国旅游业发展战略目标,寻求构建其旅游议题筛选和扩散常态化机制的可能性。力图在议题设置、成果设计、协调流程以及具体实施方案等方面下先手棋。在当前形势下,可以考虑将国际安全目的地标准、游客满意议题纳入与相关国家和地区的旅游磋商和各种形式的旅游合作当中,欢迎和支持与目的地国家和地区的相关机构开展联合调研,并根据调研结果,共同就行政与商业救援机制共建、服务标准体系制定进行深度对接。稳步在世界旅游组织(UNWTO)、世界旅游与旅行理事会(WTTC)、世界旅游联盟(WTA)、世界旅游城市联合会(WTCF)和亚太旅游协会(PATA)等世界主要旅游平台中发挥主导作用。建立双边、区域政府间旅游经济联委会、混委会等平台。重点推进与东盟、欧洲、非洲、拉美和阿拉伯国家的旅游合作,争取建立中俄旅游论坛等常设合作平台,细化落实中非论坛后续委等对应平台工作。力争将旅游参与作为必要内容固化在重要国际合作的对外磋商、政策审议、要情通报和咨询义务履行中。积极构建世界旅游经济预警机制、安全预警机制和突发事件紧急处置机制,与重要客源地与目的地建立健全市场互换机制和旅游目的地满意度评估机制。优化我国中央与地方政府与相关国家或地区政府、旅游业界领袖间常态化的对话机制,加强双边或多边地方政府在人员互访、重大信息通报、安全预警、突发事件处置、服务和标准对接等方面的沟通与交流。

来源: 中国社会科学院旅游研究中心  责任编辑:朱舒婷
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