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点状供地:创新供地方式激活乡村旅游
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2018-10-30      字号:【


插图:王超

  前不久,吉林省发布吉林旅游“冰雪令”,包含土地政策、扶持政策、奖励政策、惠民政策等多项务实举措。据了解,凡投资乡村旅游项目、符合各类规划的,可实现“点状供地”(也称“点状用地”)。

  值得一提的是,近年来,全国不少地区突破性采取点状供地方式,为休闲旅游项目落地谋出路。点状供地能否让旅游休闲项目顺利落地?这一政策实施过程中可能会面临哪些问题以及如何破解?

  解决旅游用地痛点

  近年来,旅游用地落地难的问题一直受到各方面的重视和关注。乡村旅游项目的用地同样遇到了落地难的问题。部分从事文旅项目投资的企业提到,按照正常流程,用地要走“招拍挂”,且以每亩几十万元的拆旧复垦费为标准,动辄几千万元。这样成本高、耗时长的用地指标审批程序,令项目的进度受到影响。

  记者了解到,很多地方政府的建设用地指标非常紧张,在优先满足重大基础设施建设、重大项目建设和城市新区建设之后,旅游景区项目通常被忽略。最近炒得沸沸扬扬的成都秀丽东方,就因用地指标问题迟迟得不到落实,最终被拆除违建设施。

  以山地多、自然资源丰富的重庆为例,该市不缺乏投资客投资休闲旅游项目的资金和意向,但却一直少有成功的乡村休闲项目出现。重庆市国土资源和房屋勘测规划院张梦俐曾分析指出,主要原因有二:一是按传统供地方式,无法解决供地问题以及农地转用、占补平衡指标问题,项目难以落地;二是传统供地方式属于整片供地,对资金要求往往过高,令投资方望而兴叹。

  有专家指出,很多乡村旅游项目,出于环境和景观营造的角度,设施比较小型且分散,如果套用城市建设的成片用地方式,一则浪费,二则成本高,故而用点状供地更符合实情。

  “现在旅游项目开发用地主要是参考城市的土地供地制度,采取块状用地作为基本出让单位。整地出让直接造成旅游项目用地成本过高。”四川大学旅游学院教授杨振之表示,以旅游度假村类项目为例,实际建设用地需求可能是数百亩的“量级”,然而按照块状供地逻辑,相应征地“量级”可能会上升到以千亩计,土地获取成本倍增。如此,即便业主仍选择投资,也难以开发出真正高品质旅游产品,必然会将其转型为房地产项目,才可能回本盈利。“由‘块状供地’转为‘点状供地’是解决乡村旅游用地问题的合理且关键选择。”

  那么什么是点状供地?通俗地讲,点状是相对于原来的片状而言,是在一大块土地上散点或者带状供给建设用地,其他的周边土地可以通过租赁的方式来获取。之所以推出点状供地,是因为片状供地的方式在农村很难行得通。

  北京吉奥金禾农业公司总裁、中国农科院首席科学家段然表示,点状供地并非圈地式发展,而是在规划指引下统一协调调度土地资源,是基于整体性的区域管理、统筹规划下的有机分散,是结合农村村情、土地地情和市场行情的科学决策,有助于更深挖掘农村土地资源活力、优化土地利用格局、灵活处理乡村发展过程中的各种 “疑难杂症”。

  点状供地的顺利推行离不开国家对旅游用地问题的关注与重视,也离不开地方政府的积极创新探索,近年来,地方政府纷纷出台专门的旅游发展用地保障政策文件。

  如重庆市国土资源和房屋管理局发布《关于贯彻落实〈关于用好农业农村发展用地政策促进农民增收的指导意见〉有关事项的通知(试行)》,提出对“确有需要开发休闲农业、乡村旅游等建设项目的,探索实行规划点状布局和用地点状征地”,《通知》发布后,巴南、武隆等地积极探索,使得羊鹿山旅游景区配套设施、归原小镇等项目得以落地,打通了农旅融合项目“规划难、用地难”的瓶颈障碍,促进了乡村旅游的发展。

  2018年年初,海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》提出,积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中,主体项目周边用地保持原貌的情况下,采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”,进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。

  2018年8月,广东省政府出台的《广东省促进全域旅游发展实施方案》,对旅游用地方面提供了政策扶持。支持乡村旅游创新用地方式,对充分利用山水林田湖等自然风景资源、开发乡村旅游等旅游观光建设项目用地,可实行点状配套设施建设用地布局开发,按地块独立供地。

  谋划项目落地出路

  近年来,全国不少地区已突破性采取点状用地方式为休闲旅游项目落地谋出路,取得了建设用地供给上的重大突破,造就了杭州莫干山裸心堡、宁波九龙湖度假村等一批优秀的旅游休闲项目。

  浙江德清莫干山裸心堡项目采取“点状供地、垂直开发”的方式,将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可以只征不转,以租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。裸心堡仅新增建设用地12亩,其余八成的建筑是租用当地农房改造而成,园区内的200多亩山林,从村民手中流转,保持原貌,大大节约了用地指标。

  位于重庆武隆仙女山镇的归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目,项目总占地面积1163亩,主要包括36栋民宿建筑,其中25栋为新建民宿,11栋由原空置农房改造而来。据了解,目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用,用于山里工作室、接待中心和茶室,其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例,具有以点带面、助推乡村振兴战略实施的成效。

  四川省洪雅县以“精心规划、科学选址,因地制宜、合理利用,积极探索、循序渐进”为原则,实行用地分类管理,突破性采取点状供地方式,保障旅游项目顺利实施。例如,七里坪国家级度假区的项目用地,按地理环境进行点状规划、点状报批、点状供地,极大地减少了土地指标的占用,保障了项目的顺利实施。

  广东番禺为进一步提高土地利用率,契合旅游点状开发需要,在“零占耕地”的基础上,推行点状供地破解旅游建设用地难题。在规划区之外的“低丘缓坡”等尚未开发土地上,按照民宿、农家乐等零散分布旅游建设项目用地依山顺势“点状布局、垂直开发”需要,实现点状供地、点状建设,未开发建设土地作为生态保留用地维持原状。截至目前,涂茨镇小海文旅度假建设项目和贤庠镇沈家洋地块枫康项目取得点状供地规划设计条件,节约建设用地指标60%以上。

  点状供地不仅极大地减少了土地占用指标,解决了项目用地问题,还减轻了投资方的资金压力。浙江省湖州市国土资源局土地规划处处长沈指南曾表示,湖州的一个1200多亩的项目,按照原来的供地方式,1200多亩都要占用,但采用点状供地方式后,现在实际占用用地指标仅21亩,其他生态保留用地采取租赁方式供地,大大节约了用地指标。

  “点状供地在很大程度上也是对生态环境的保护。”知了国际帐篷露营基地项目投资人表示,利用这种供地新模式,项目在低丘缓坡中修建起来,并严格按照点状供地面积等量开发,对未纳入建设用地开发的部分作为生态保留用地,尽量避免对周边生态林地的占用。实际效果是,一栋栋建筑与周边的绿荫融为一体,置身其中,青山绿水,触手可及。

  杨振之补充说,点状供地还有很多其他优势,例如,政府管控能力加强,租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰,最大化避免土地指标的浪费,便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控;保障项目用地,可以结合旅游项目建设类型的特点,因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭;简化用地审批流程,结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作,使项目审批相对便捷。

  释放土地资源活力

  点状用地在很大程度上破解了乡村旅游项目用地的难题,促进了乡村的发展,但也应避免项目开发的风险,预防点状供地推行过程中可能遇到的问题。

  值得关注的一点是生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致的问题。例如归原小镇项目所租赁的耕地、林地租赁期限为12年,但建设用地上所建房屋产权为40年,这就意味着归原小镇项目的整体功能不能得到长期保障,难以杜绝因产权不一而带来的问题。

  杨振之建议,应该调整点状供地相关规划政策。点状供地会对控制性详细规划体系提出全新要求,需以规划政策调整为先导;现行控制性详细规划是以块状用地为标准,界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控;点状供地则需要控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合,以便于点状用地政策的精准落地和执行。要做好土地利用总体规划与城乡规划,旅游、农业、避暑休闲等专业专项规划的衔接工作,实现点状用地项目空间、布局“多规合一”。

  “点状布局、垂直开发,要遵循生态优先基本发展原则,不‘摊大饼’化发展,精耕深作的同时兼顾民情、保持特色,实现纵深化发展。”段然表示,在实施点状布局的同时,要注重功能组团,以“点”的影响力串联多个地块组合开发利用,实现“点状布局、线性发展、区域辐射”的功能效果。

  还有部分专家建议,点状供地要遵循生态环境发展规律,结合村情实际科学布局,按照“宜建则建、宜农则农、宜林则林”的原则做到“分类管理,有规有矩”。要统筹规划开发地块,合理安排建设项目,防止资源任意占用、无序开发,最大限度释放土地资源活力。

  “通过点状供地开发的乡村旅游项目,建设过程中应坚定不移践行‘绿水青山就是金山银山’理念,杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象。”张梦俐表示,应乘着点状供地政策的东风,在借鉴杭州、宁波等地先进经验的基础上,抓紧推行点状供地试点,积极发展乡村休闲旅游。(本报记者邢丽涛)


来源:中国旅游报 责任编辑:缴美娜
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